Depuis l’époque où les socles du régime parlementaire se sont progressivement posés en France, l’action publique de l’Etat et plus particulièrement l’organisation de son budget, s’est vue étoffée et démocratisée par un certain nombres de principes dont on peut souligner l’importance, voir la sacralité.
Ce budget de l’Etat, dont la direction et la contenance déterminent pour partie importante l’évolution économique du pays, est encadré par une armature législative et constitutionnelle digne de son importance, et dont la Loi Organique relative aux Lois de Finances est la pierre angulaire. En effet, cette « constitution financière » de l’Etat détermine les cadres de mise en place du dit budget.
La loi de Finances, qui dévoile les lignes directrices dans lesquelles les deniers publics vont être injectés est soumise à des principes que l’on peut aisément qualifier de fondamentaux, tant ils sont destinés à assurer une utilisation démocratique, légale, morale, et utile des dits deniers publics. Au sein de ces principes que sont pour le reste l’unité, l’universalité, la spécialité, et auxquels on peut ajouter la sincérité, on considère le primordial principe d’annualité de la Loi de Finances. Ces principes qui constituent, comme l’analyse Corinne Delon-Desmoulin « le fondement de la présentation de cette Loi de Finances » sont ainsi consacrés dans la Constitution du 4 octobre 1958 comme la garantie d’une saine utilisation de l’argent public.
Le principe d’annualité peut être à juste titre considéré comme le plus important, puisqu’en sa qualité de plus ancien d’entre tous, il trouve son fondement dans le principe de consentement à l’impôt, qui date lui-même de la fin du Moyen-âge, et sans lequel aucun budget ne saurait être constitué ; il est véritablement au cœur des mécanismes de la Loi de Finances.
Cependant, il demeure fréquemment un point d’affrontement des points de vue, « un véritable poids dans l’organisation ou dans l’exécution des finances publiques », à tel point que spécialistes des finances publiques et économistes en arrivent à se demander si ce principe a encore sa place ou non dans la sphère de la Loi de Finances française. Le débat sur cette utilité n’est par ailleurs pas d’aujourd’hui, mais à l’heure ou la prévision financière à plus long terme a pris une dimension capitale et où le droit communautaire se développe toujours plus vite, on a assisté à une véritable remise en cause, et tout à fait sérieuse, de cette façon de prévoir le budget de l’Etat. Des problèmes comme « l’annualité n’est elle pas un frein à la réalisation des objectifs financiers ? » ou « la prévision pluriannuelle n’est-elle pas plus adéquate pour la répartition des budgets ? » sont devenus récurrents et nécessitent aujourd’hui des réponses.
Mais alors, le principe d’annualité de la Loi de Finances est-il toujours indispensable aujourd’hui ? C’est le problème que l’on peut raisonnablement poser à l’observation de ce phénomène de reniement rencontré par la procédure annualisée de la Loi de Finances de nos jours, et plus précisément depuis la révision constitutionnelle du 23 Juillet 2008, date à laquelle l’intégrité de ce dernier fut sérieusement amputé, et plus encore lorsqu’on observe que malgré que ce principe fondamental ait évolué (I), il est progressivement vidé de son sens, et voué peut être à terme, à une abolition forcée (II).
I. L’annualité budgétaire, un principe fondamental évolutif
Le principe d’annualité budgétaire est véritablement fondamental, puisque de lui dépend toute l’organisation, la découpe des différents budgets, et surtout pour quels projets ils seront utilisés. Ce principe est retenu pour tous les budgets publics. Cette annuité correspond par ailleurs à l’année civile. Ces dispositions qui en découlent font de ce principe un aiguillage rigoureux et relativement indispensable (A), auquel, il a pourtant fallu apporter de conséquents aménagements, afin qu’il préserve son rôle d’organisation de la dépense publique et qu’il reste efficace (B).
A. L’annualité : un rigoureux et indispensable principe budgétaire
La prévision des budgets, qui sont répartis notamment en programmes et missions, justement appelés par exemple prévisions annuelles de programmes depuis le texte de la Loi Organique relative aux Lois de Finances de 2001, par opposition aux budgets anciennement répartis par ministères, est donc planifiée sur une année. Cette annualisation est pérennisée non seulement par son fondement historique (1), qui assoie sa légitimité dans les modalités d’organisation du budget, mais aussi en raison de son caractère vertueux (2), puisqu’il a le mérite notable de présenter une programmation budgétaire raisonnée.
1. La légitimité historique du principe
Le principe tient en effet sa légitimité des premiers temps du parlementarisme. Aux premiers temps de la Révolution « royale », alors que l’heure est encore aux Etats généraux, il est décidé d’un nouveau principe de financements publics, celui de l’annualité, et qui découle directement du grand et très ancien principe du consentement à l’impôt, qui coutera cher à la Monarchie. C’est un principe fondamental pour une assemblée parlementaire démocratique. Ainsi il faudra attendre la Seconde Restauration pour véritablement consacrer ce dogme d’annualité du budget de l’Etat par la Loi du 26 mai 1817. Désormais, non seulement le consentement à l’impôt est voté chaque année, mais les dépenses et les recettes seront prévues pour l’année n de manière globale.
Par la suite ce système qui permet une meilleure transparence des comptes de l’Etat va s’élargir aux collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs notamment.
Le vote annuel a permis au cours du XIXème siècle, période politiquement instable, d’avoir pour les parlementaires qui votent la Loi de Finance, sur projet du gouvernement, la possibilité de s’opposer à une trop grande liberté de cet exécutif, qu’il soit monarchique, ou républicain. Certains souverains ou présidents de la République ont essayé de contraindre le Parlement, mais les Lois de Finances ont été rejetées. C’est l’exemple de 1962 et de 1980.
On comprend bien ainsi que cette convention budgétaire possède des qualités quant à la gestion de l’argent public, il y a bien ici un caractère vertueux.
2. La périodicité annuelle : un principe vertueux
Les articles 2 et 16 de l'ordonnance de 1959, qui va régir les Lois de Finances jusqu’en 2001, vont consacrer et montrer la nécessité de ce principe définitivement en posant trois justifications à cette mesure : une première, de l'antériorité qui exige que la Loi de Finances soit votée avant que ne commence la prochaine année, une seconde selon laquelle les autorisations données par le Parlement ne valent que pour la dite année, et une troisième, selon laquelle les dispositions de la loi de finances valent pour l’année civile, qui correspond également à l'année budgétaire.
Ainsi, l’annualité permet une clarté non négligeable au sein d’un Etat qui a un budget aussi important que celui de la France. Les cadres annuels enrayent plus facilement les dérives budgétaires, et les dépenses inutiles ou males estimées, ou en tout cas limitent leurs effets négatifs sur le budget général.
De plus, il convient d’ajouter que ce budget, limité dans les temps, permet également un meilleur contrôle. Un contrôle parlementaire d’abord puisque c’est lui-même qui va valider la Loi de Finances, et qui va par l’intermédiaire des commissions des finances des deux assemblées pouvoir avoir un regard constant sur l’utilisation de l’argent public. C’est lui qui vote le consentement à l’impôt, sans lequel le gouvernement ne pourra évidemment présenter aucun budget.
Un contrôle de la Cour de Comptes ensuite, qui va vérifier les comptes de l’Etat. Ce contrôle est alors assorti du nouveau principe de sincérité, et en vertu duquel, si le budget est contrôlé avant son exécution avec une « présomption de sincérité » de la part du gouvernement, il sera vérifié avec attention une fois l’année terminée, poursuivant la moindre petite fraude ou erreur dans l’exécution de ce dit budget.
Ainsi dans sa compréhension théorique, le principe d’annualité ne présente que des avantages, et surtout la vertu de la garantie d’une saine utilisation des deniers publics. Cependant, dans la pratique, une application trop rigide ce ces règlementations entraine très rapidement des difficultés et nécessite des aménagements importants.
B. La nécessité d’aménagements complémentaires au principe initial
Il apparait rapidement nécessaire, pour ne pas enrayer le fonctionnement de l’action budgétaire publique, d’aménager la règle de périodicité annuelle, parce qu’elle ne peut à elle seule, prévoir et englober tous les cas de figure auxquels les finances publiques peuvent être confrontées. Ces aménagements, qui non seulement empêchent le principe de devenir obsolète, peuvent plutôt le compléter, et faire du système de mise en place du budget français, un système efficace. Effectivement, si une application trop stricte du principe asphyxie la logique budgétaire (1), l’exigence actuelle de l’aménager, peut avoir un rôle de modernisateur (2).
1. L’application stricte du principe : un carcan législatif et administratif
Une application stricto sensu du principe asphyxie très vite le mécanisme. Cette asphyxie est causée parce que le cadre annuel absolu est souvent trop restrictif, voir en opposition avec la mise en place de certains programmes, de certains investissements destinés à couvrir une durée de temps bien supérieure à celle du cadre de la Loi de Finances annuelle. Elle peut être un obstacle à certaines politiques publiques d’investissement, à certains projets économiques.
Elle crée premièrement dans sa phase de préparation un carcan législatif. Comme le souligne Corinne Delon-Desmoulin, le principe annuel a « un fondement politique ». Ainsi, sans parler des budgets reconduis, et qui ne font pas l’objet d’une attention suffisante de la part du Corps législatif, soit 95% du budget annuel, le Parlement n’a que très peu de temps pour juger de la Loi de Finance, qui doit être soumise aux impératifs du temps. Présentée en général dans le courant du mois d’octobre, elle doit être prête pour le 1er janvier. Ici on aperçoit déjà les contraintes qui découlent du principe rigoureux, trop rigoureux de l’annualité budgétaire puisqu’il est presque de coutume que ces délais ne soient pas entièrement respectés.
Elle crée ensuite dans sa phase d’exécution un carcan administratif. Il est très difficile pour l’Administration de gérer un budget qui s’inscrit dans un cadre annuel, mais qui déborde de tous bords en fonction des multitudes de programmes et missions qui portent sur des durées d’investissement phénoménalement plus importantes que celles initialement prévues. Le problème réside dans les modalités du rattachement de ces dépenses au budget, et on retrouve ici le principe de sincérité budgétaire. Il s’agit de faire attention quant à la marge que se laisse le gouvernement ainsi que les changements de résultats afin de minorer le déficit qu’il pourrait exercer.
Ces carcans tant dans la préparation que dans l’exécution demandent des aménagements, qui ne sont que la réponse logique à cette carence de la contrainte temporelle.
2. L’exigence d’aménager et d’étoffer le principe
Ici on se rend compte des contraintes qui découlent du principe trop rigoureux de l’annualité budgétaire : dans le cadre de l’élaboration de la Loi de Finances, comme il est très rare que la Loi de Finances soit adoptée pour le 1er de l’An, on fait appel à plusieurs systèmes de détournement du contre temps : on peut recourir à un « arrêt des pendules », pour rattraper un retard léger dans l’adoption de la Loi.
Dans le cadre de son exécution on a aménagé plusieurs systèmes qui permettent de déroger tout simplement à la règle d’annualité. Ces systèmes sont destinés à intégrer dans les budgets annuels des budgets pluriannuels. Ainsi le système de la gestion permet-il de rattacher au budget annuel les seules opérations effectuées et payées avant le 31 décembre de la dite année. Le système de l’exercice quant à lui considère les opérations exécutées comme rattachées à l’exercice budgétaire pour lequel elles avaient été autorisées.
La dérogation la plus importante et la plus encline à montrer que le principe d’annualité ne peut fonctionner en son application stricte, et le décret d’avance. Cette mesure, instaurée le 25 mars 1817, dès le début de la pratique de l’annualité, est une possibilité pour le gouvernement d’ouvrir des crédits supplémentaires. Il trouve deux applications : « en cas d’urgence », où l’on peut rallonger le budget de 1%, et dans la mesure où l’équilibre du budget ne sera pas remis en cause. De même, « en cas d’urgence et d’impérieuse nécessité d’intérêt général », où l’on peut remettre en cause l’équilibre du budget après avis du Conseil d’Etat. Ces systèmes sont d’autant d’atténuations nécessaires au principe initial.
Enfin, les arrêtés de report permettent de reporter automatiquement certains crédits prévus pour l’année n, à l’année n + 1. Cette méthode permet de détourner l’impossibilité de gestion pluriannuelle récurrente notamment. On voit bien par ces quelques exemples, que le principe est déjà profondément atténué, autant par nécessité, que par logique. Cependant, ces réformes ne suffisent pas à arrêter la constante remise en cause de ce principe plus de deux fois centenaire.
II. L’assèchement du principe : vers une remise en cause de l’annualité budgétaire
Toutes ces reformes et ces aménagements au principe, ne sont finalement que des moyens de pouvoir aller contre. L’intégrité du principe est altérée et il perd de son sens. C’est la raison pour laquelle certains n’hésitent plus à penser et suggérer la suppression de cette règle. Il est vrai qu’un principe auquel on assortie autant de moyens de le détourner n’est peut être pas si compatible avec l’utilisation que l’Etat fait du budget. Après avoir touché à la forme de la règle, on touche au fond de celle-ci. Ainsi, ces aménagements ont pour conséquence l’installation d’une progressive remise en cause de l’utilité même du principe (A), qui soulève la possibilité d’une pure et simple abolition de ce dernier (B).
A. Une progressive remise en cause de l’utilité du principe
Effectivement, c’était la conséquence directe de toutes ces dérogations au principe. Pour le rendre plus fluide, plus efficace, et finalement plus applicable, le principe a perdu son sens initial. Devant cette dénaturation de la rigueur de la règle, la remise en cause politique s’amplifie. Cette remise en cause s’exerce à deux niveaux : au niveau national d’abord (1), puis au niveau européen (2).
1. Une remise en cause nationale
La remise en cause de la règle, en France, arrive avant tout avec la nouvelle Loi Organique relative aux Lois de Finances du 1er août 2001. Par cette loi, qui modifie considérablement les modalités d’attributions des budgets, désormais attribués par programmes et missions, et plus par ministères, émerge l’idée d’une nécessaire prévision à plus long terme que celle permise par la périodicité annuelle. Les programmes sont par définition potentiellement de longue durée.
Le France, renoue-t-elle ici avec la prospective, c'est-à-dire avec la prévision déterministe aujourd’hui, de ce que sera demain ? Si la prospective n’est pas utilisée à proprement parler dans la sphère financière, on peut rapprocher les idées, et s’apercevoir que les prévisions à plus long terme qu’une seule année sont de plus en plus nombreuses, et que l’heure est désormais à la prévision pluriannuelle.
La France par ailleurs, rattrape ainsi « son retard » en la matière sur d’autres états, et plus particulièrement sur certains états de l’Union européenne, qui elle aussi remet en cause la simple convention d’annualité du budget. Et effectivement, la France a voté pour la première fois en septembre 2008 un budget triennal.
2. Une remise en cause communautaire
L’Union européenne, dont l’importance est croissante au sein du droit interne des Etats membres, veut instaurer une véritable programmation à long terme, pour une meilleure gestion budgétaire, une meilleure prévision des couts sur l’avenir. Elle vise ainsi un véritable équilibre des différentes politiques budgétaires des pays membres de la zone euro parce que cette politique économique commune est une des missions prioritaires de l’Union.
Dans la pratique l’Union européenne s’est dotée en juin 1997 d’un « pacte de stabilité et de croissance », qui prévoie notamment un programme de stabilité qui correspond lui à la mise en place et à la présentation par les états membres d’une prévision budgétaire sur une longue durée, et qui sera actualisé chaque année, ce qui signifie que l’annualité tombe en désuétude, l’Union demandant aux états membres de garantir une stabilité budgétaire, « garantie qui ne peut être sérieusement apportée sur la considération annuelle » selon un responsable de l’Union.
Plus qu’au seul principe d’annualité, c’est à la souveraineté de l’Etat qu’il est ici porté atteinte, puisque d’une part le Parlement doit se soumettre au calendrier que lui impose l’Union, et que d’autre part, l’Union met en place une surveillance multilatérale, c'est-à-dire une disposition préventive aux dérapages, ainsi qu’une « procédure des déficits excessifs », c'est-à-dire une disposition dissuasive.
Ces mesures, quoi qu’interventionnistes dans l’action budgétaire parlementaire, sont également, et cela est notable, un instrument d’encadrement et de régulation des politiques budgétaires, mais aussi des déficits publics, qui sont stupéfiants en Europe.
Mais alors, que reste-t-il du principe ?
B. L’évolution des objectifs budgétaire : vers l’abolition du principe d’annualité ?
Par cette remise en cause ambiante, et toujours croissante, se développe l’idée de budgets pluriannuels, qui semblent devenus plus adéquates aux réalités de la société d’aujourd’hui. La prévision pluriannuelle est désormais au cœur de la préparation budgétaire (1), mais aux vues des récents évènements économiques mondiaux, peut-on sérieusement affirmer que cette prévision est crédible ? (2).
1. Vers une prévision pluriannuelle systémique
En France, à l’instar d’autres pays européens, un système binaire a été adopté : on sauvegarde le principe d’annualité, mais on y assortie un véritable budget pluriannuel, d’une durée importante de quatre ans, qui est intégré dans la loi de programmation des finances publiques, et voté avec la Loi de Finances.
Cette réforme importante qui mêle assez habilement annualité et pluri annualité a été instituée par la révision constitutionnelle du 23 Juillet 2008. Elle crée ces lois de programmation, destinées à « poursuivre le redressement des comptes publics pour enrayer la spirale de l’endettement et viser le retour à l’équilibre de nos comptes publics à moyen terme », ainsi qu’à « permettre d’amorcer une réduction franche des impôts pour renforcer le potentiel de croissance de notre économie » selon le rapport de la « programmation pluriannuelle de finances publiques 2007-2009 ». Si on connait l’utilité du principe d’annualité en matière de clarté parlementaire et d’exercice démocratique des finances publiques, on comprend de la même manière avec ces objectifs, l’utilité des prévisions pluriannuelles, tant elles sont le témoin d’une efficacité budgétaire.
N’est ce pas la solution la plus efficace ? Un budget à long terme est prévu mais on n’oublie pas cependant les objectifs annuels, ce qui d’une part conforte le budget de la dite année en en prolongeant le cadre, et d’autre part justifie des budgets à long terme, par leur mise en place rigoureuse, dans l’année n. De plus il encadre de manière plus sure les programmes à longue durée, dont l’exécution générale n’est pas assurée ni complètement prévisible trois ou quatre ans auparavant. On rejoint ainsi la nécessité de sincérité budgétaire du gouvernement.
2. Une prévision budgétaire pluriannuelle crédible ?
La programmation pluriannuelle des finances publiques comme le mentionne très bien Corinne Delon-Desmoulin dans son article Petit état des lieux pour un grand principe : l’annualité budgétaire, « a rapidement montré ses faiblesses ». En effet comme le principe d’annualité, la prévision pluriannuelle présente des failles qui peuvent s’avérer dangereuses pour l’équilibre du budget de l’Etat.
On le voit avec la crise économique de 2008, ou les difficultés d’instaurer des prévisions pluriannuelles se sont déclarées, alors que les prévisions contenues dans la Loi de Finances elles mêmes été devenues dérisoires. Les finances publiques, comme l’ensemble du monde économique, sont soumises à trop de fluctuations et d’évènements imprévus, et imprévisibles, pour se référer uniquement à des prévisions qui sont trop étendues, et qui cassent trop facilement de ce fait, à la présentation de ces derniers.
Ainsi il apparait clair, que le principe d’annualité, s’il n’est pas infaillible, garde une profonde utilité, parce qu’on ne peut pas soumettre l’utilisation des deniers publics au hasard de l’avenir. S’il est évident qu’il ne peut pas être exercé sans aménagements, le système français d’annualité, assorti des prévisions pluriannuelles se révèle un système autant démocratique que moral, et autant pragmatique qu’efficace. Les deux outils de programmation budgétaire se complètent habilement, et l’annualité budgétaire reste ainsi « d’une grande actualité ».